國(guó)家工商行政管理總局7月8日發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)。國(guó)家工商總局廣告司負(fù)責(zé)人日前就《暫行辦法》的相關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
一手抓規(guī)范 一手促發(fā)展
問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《暫行辦法》出臺(tái)的背景?
答：近年來(lái)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)展迅速，已成為我國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)最大和增速最快的板塊，成為商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及服務(wù)提供者的重要選擇。但互聯(lián)網(wǎng)廣告迅速發(fā)展的同時(shí)，問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。監(jiān)測(cè)顯示，互聯(lián)網(wǎng)虛假違法廣告問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。由于互聯(lián)網(wǎng)廣告諸多不同于傳統(tǒng)廣告的特性，各級(jí)工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在查辦虛假違法的互聯(lián)網(wǎng)廣告案件時(shí)遇到許多特殊問(wèn)題和困難，亟須通過(guò)立法立規(guī)解決。
2015年新修訂的《廣告法》第四十四條明確規(guī)定：“利用互聯(lián)網(wǎng)從事廣告活動(dòng)，適用本法的各項(xiàng)規(guī)定”，為互聯(lián)網(wǎng)廣告的立法立規(guī)工作提供了更有力的法律支撐。工商總局在通過(guò)多種形式征求了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、地方工商、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者代表的意見(jiàn)基礎(chǔ)上，形成《暫行辦法》征求意見(jiàn)稿，于2015年7月1日至31日通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦和總局網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)了征求意見(jiàn)稿，同時(shí)征求了中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和行業(yè)組織的意見(jiàn)。結(jié)合公開(kāi)征集來(lái)的意見(jiàn)建議，又多次組織了由業(yè)界、法學(xué)專(zhuān)家、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層富有執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)的工商干部、消費(fèi)者代表等多個(gè)層次廣泛參與的座談和調(diào)研，數(shù)易其稿。
在《暫行辦法》規(guī)章起草工作中，我們始終注重把握從實(shí)際出發(fā)、開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法的原則，堅(jiān)持從互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)廣告行業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，突出互聯(lián)網(wǎng)廣告特點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出可操作性，立足于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握互聯(lián)網(wǎng)廣告與傳統(tǒng)廣告的“同與不同”，著重解決基層監(jiān)管執(zhí)法中迫切需要解決的問(wèn)題，處理好《廣告法》與互聯(lián)網(wǎng)廣告的銜接問(wèn)題，厘清各參與主體之間的義務(wù)、責(zé)任分擔(dān)，一手抓互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)環(huán)境規(guī)范，一手促互聯(lián)網(wǎng)廣告行業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)健康發(fā)展。
付費(fèi)搜索廣告要“一看便知”
問(wèn)：根據(jù)《暫行辦法》，哪些行為屬于互聯(lián)網(wǎng)廣告活動(dòng)?
答：互聯(lián)網(wǎng)廣告概念是《暫行辦法》的核心與基礎(chǔ)，也是社會(huì)各界關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題?！稌盒修k法》采用了外延描述的方法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告進(jìn)行了界定，規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)互聯(lián)網(wǎng)廣告，是指通過(guò)網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式，直接或者間接地推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告。”
《暫行辦法》還列舉了互聯(lián)網(wǎng)廣告包括的類(lèi)型，共分為以下5類(lèi)：
(一)推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的含有鏈接的文字、圖片或者視頻等形式的廣告;
(二)推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的電子郵件廣告;
(三)推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的付費(fèi)搜索廣告;
(四)推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的商業(yè)性展示中的廣告，法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供的信息的展示依照其規(guī)定;
(五)其他通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)媒介推銷(xiāo)商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告。
問(wèn)：《廣告法》規(guī)定了大眾傳播媒介發(fā)布的廣告應(yīng)當(dāng)顯著標(biāo)注“廣告”，可是我們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)上看到的有些廣告還沒(méi)有標(biāo)明，《暫行辦法》對(duì)此有規(guī)定嗎?
答：針對(duì)《廣告法》規(guī)定的廣告可識(shí)別性，《暫行辦法》第七條規(guī)定，在互聯(lián)網(wǎng)廣告應(yīng)當(dāng)具有顯著的可識(shí)別性，標(biāo)明“廣告”，使消費(fèi)者能夠辨明其為廣告。付費(fèi)搜索廣告，除要明確標(biāo)明“廣告”外，還應(yīng)當(dāng)與自然搜索結(jié)果明確區(qū)分。
明確互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者
問(wèn)：在互聯(lián)網(wǎng)廣告活動(dòng)中，誰(shuí)是互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者?
答：《暫行辦法》第十一條規(guī)定：“為廣告主或者廣告經(jīng)營(yíng)者推送或者展示互聯(lián)網(wǎng)廣告，并能夠核對(duì)廣告內(nèi)容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是該互聯(lián)網(wǎng)廣告的廣告發(fā)布者?！边@一規(guī)定，主要的考慮是從互聯(lián)網(wǎng)廣告實(shí)際出發(fā)，為參與廣告活動(dòng)的各類(lèi)主體公平地分配義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)也對(duì)消費(fèi)者權(quán)益予以保障。將互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者的行為特征界定為“推送或者展示”，并規(guī)定能夠核對(duì)廣告內(nèi)容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是互聯(lián)網(wǎng)廣告的廣告發(fā)布者，依法承擔(dān)《廣告法》所規(guī)定的預(yù)先查驗(yàn)證明文件、核對(duì)廣告內(nèi)容的義務(wù)。
問(wèn)：《廣告法》第四十五條規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者的義務(wù)，《暫行辦法》中有規(guī)定嗎?
答：《廣告法》考慮到互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者對(duì)處于其控制下的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)有合理注意的義務(wù)，在第四十五條規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者義務(wù)?！稌盒修k法》按照《廣告法》的規(guī)定，對(duì)這一類(lèi)主體的義務(wù)也進(jìn)行了規(guī)定。這些互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，他們實(shí)際上并沒(méi)有參與互聯(lián)網(wǎng)廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但客觀(guān)上為互聯(lián)網(wǎng)廣告提供了信息服務(wù)平臺(tái)，例如微博、微信、電商平臺(tái)等平臺(tái)上的用戶(hù)作為廣告主或者廣告發(fā)布者所發(fā)布的互聯(lián)網(wǎng)廣告，《暫行辦法》規(guī)定當(dāng)平臺(tái)在明知或者應(yīng)知有其他人利用其信息發(fā)布平臺(tái)發(fā)布違法廣告時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以制止。
規(guī)范“廣告聯(lián)盟”經(jīng)營(yíng)模式
問(wèn)：《暫行辦法》規(guī)定了一種程序化購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)模式，這是一種互聯(lián)網(wǎng)廣告特有的經(jīng)營(yíng)模式嗎?能為我們解釋一下嗎?
答：“程序化購(gòu)買(mǎi)”是互聯(lián)網(wǎng)廣告特有的一種經(jīng)營(yíng)模式，俗稱(chēng)“廣告聯(lián)盟”。在互聯(lián)網(wǎng)廣告領(lǐng)域，由于存在大量的中小型廣告主和中小網(wǎng)站、中小應(yīng)用軟件的廣告位置提供者，他們本身的議價(jià)能力很弱，又沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的廣告經(jīng)營(yíng)和審核人員，因此出現(xiàn)了一些從事程序化購(gòu)買(mǎi)廣告經(jīng)營(yíng)模式的經(jīng)營(yíng)者。這些經(jīng)營(yíng)者包括：整合廣告主需求，為廣告主提供發(fā)布服務(wù)廣告需求方平臺(tái);整合媒介方資源，為媒介所有者或者管理者提供程序化的廣告分配和篩選媒介方平臺(tái);以及提供數(shù)據(jù)交換、分析匹配、交易結(jié)算等服務(wù)廣告信息交換平臺(tái)。
程序化購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)模式，連接了廣告主與眾多中小網(wǎng)站和應(yīng)用程序，既為廣告主提供了多樣化的廣告展示資源和更精準(zhǔn)的廣告投放效果，又為沒(méi)有廣告經(jīng)營(yíng)能力的中小網(wǎng)站提供了流量變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，但也使其內(nèi)部法律關(guān)系變得復(fù)雜。
《暫行辦法》第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定了程序化購(gòu)買(mǎi)廣告的相關(guān)主體及各自的義務(wù)，規(guī)定程序化購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)模式中的廣告需求方平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)履行對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者或者經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)，必須清晰標(biāo)明廣告來(lái)源。而其他參與到程序化購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)模式里的經(jīng)營(yíng)者，承擔(dān)普通的查驗(yàn)合同相對(duì)方主體信息、明知或者應(yīng)知廣告違法時(shí)予以制止的義務(wù)。
明晰違法行為管轄權(quán)
問(wèn)：我注意到《暫行辦法》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告違法行為的管轄權(quán)，在《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(國(guó)家工商行政管理總局令第28號(hào))的基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步明晰和細(xì)化，請(qǐng)問(wèn)這樣規(guī)定的考慮是什么?
答：《暫行辦法》第十八條結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)廣告的特征和互聯(lián)網(wǎng)廣告業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告違法行為的管轄權(quán)進(jìn)行了規(guī)定：
一是以廣告發(fā)布者所在地管轄為主。根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(國(guó)家工商行政管理總局令第28號(hào))中確定的廣告發(fā)布者所在地管轄的原則為基礎(chǔ)，《暫行辦法》第十八條規(guī)定了“對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告違法行為實(shí)施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門(mén)管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門(mén)管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者有困難的，可以將廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者的違法情況移交廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者所在地工商行政管理部門(mén)處理”。
二是以廣告主所在地、廣告經(jīng)營(yíng)者所在地管轄為輔?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布鏈條長(zhǎng)、廣告資源碎片化、廣告精準(zhǔn)投放帶來(lái)的不同瀏覽者同一時(shí)間在同一網(wǎng)站上看到的是完全不同的廣告等特征，規(guī)定：“廣告主所在地、廣告經(jīng)營(yíng)者所在地工商行政管理部門(mén)先行發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索或者收到投訴、舉報(bào)的，也可以進(jìn)行管轄”。三是廣告主自行發(fā)布廣告的，由廣告主所在地管轄。在互聯(lián)網(wǎng)廣告中，有海量的互聯(lián)網(wǎng)廣告是由廣告主在自設(shè)網(wǎng)站或者其擁有合法使用權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)媒介上自行發(fā)布的，這一部分廣告出現(xiàn)違法，由互聯(lián)網(wǎng)廣告的廣告主所在地管轄。這樣規(guī)定的主要考慮是：發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索或者接投訴、舉報(bào)后，由廣告主或者廣告經(jīng)營(yíng)者所在地管轄，有利于更快斷開(kāi)違法廣告鏈接，形成“一處違法被查，全網(wǎng)清掃干凈”的高效監(jiān)管局面，更具可操作性。
